【导语】
矿山安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会大局稳定，是安全生产的重中之重。近年来，在党中央、国务院和地方各级党委、政府高度重视下，在各级有关部门和矿山企业共同努力下，全国矿山安全生产形势总体平稳。但同时也出现了一些新情况、新问题，迫切需要出台一个与新形势、新体制、新任务、新要求相适应，能够引领当前和今后一个时期全国矿山安全生产工作高质量发展的指导性文件。
今年九月《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》（下称《意见》）出台，是新中国成立以来第一个经党中央、国务院同意印发的矿山安全生产领域纲领性文件。今年煤矿事故上升，在原煤产量高位下，生产安全相关问题逐渐暴露。其中，在国家矿山安全监察局公布的内蒙古“2·22”特别重大坍塌事故案例中指出事故煤矿严重超产。期间曾被列为2022年保供煤矿、下达20万吨保供任务；有关部门未有效制止事故煤矿的违法违规问题等。
在煤矿产量创历史新高、安全事故问题回升下，《意见》的出台恰逢其时。本文选取其中部分内容对煤炭可能涉及的影响进行以下分析：
1. 严格矿山安全准入：明确加强了对于低于90万吨/年产能的有关煤矿的准入严格力度。从煤种上看，未来对炼焦煤的新建产能影响程度或更强；从地区上看，未来云贵川西南地区的煤矿产能受到约束的程度可能更强。
2. 防范化解重大安全风险：在防范化解重大安全风险部分中，明确要求加强停工停产矿山安全管控。对于停产煤矿的安检力度加强，应注意，未来煤矿复产节奏或较市场偏快的复产预期而言更加合理。
3. 推进矿山安全依法治理：今年对于多个时间较久的法律法规规章办法等进行修订，体现了与新形势、新体制、新任务、新要求相适应，因此应对修订后的内容更新变化进行关注。以今年9月28日正式出台的《煤矿单班入井（坑）作业人数限员规定》为例，主要变化或体现出以下三个方面：涉及煤矿范围扩大、要求规定增加以及对核增生产能力更加严格。
【正文】
今年九月国务院安委会办公室关于学习宣传贯彻《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》（下称《意见》）的通知中强调，《意见》是新中国成立以来第一个经党中央、国务院同意印发的矿山安全生产领域纲领性文件。各地区、各有关部门和各矿山企业要深刻认识《意见》出台的重大意义，把贯彻落实《意见》作为一项重大政治任务，动真碰硬、真抓实干，攻坚克难、善作善成，确保各项任务措施落地生根。
在原煤产量高位下，生产安全相关问题逐渐暴露。国家统计局数据显示，2023年8月，中国原煤产量为38217.4万吨，同比增长2.0%；1-8月累计产量305083.9万吨，同比增长3.4%，创1989年统计数据以来历史新高。从煤炭开采和洗选业固定资产投资额累计同比上看，今年1-8月城镇和民间累计同比分别为10.9%以及5.1%，仍保持较为稳健的同比增长。
同时，今年以来煤矿事故多发，国家矿山安全监察局在七月发布会称，“今年以来，全国矿山安全生产形势总体平稳，全国矿山事故起数下降13%，其中非煤矿山事故总量继续下降；但煤矿事故反弹，内蒙古发生了新中国成立以来露天煤矿最大事故”。今年除内蒙古发生了特大事故之外，八、九月陕西和贵州又相继发生两起重大事故，分别造成11人和16人遇难。
其中，在国家矿山安全监察局公布的内蒙古“2·22”特别重大坍塌事故案例中指出，事故煤矿严重违法建设生产：新井煤矿设计产能90万吨/年，事发时处于建设阶段，大肆违规组织开采，2020年12月至2023年1月实际生产原煤245万吨。并且，阿拉善盟行署先后召开两次会议，决定将正在建设的新井煤矿列为2022年保供煤矿，并下达20万吨保供任务，对有关部门未有效制止新井煤矿不按照设计组织施工、越界剥离和长期边建设边高强度组织生产的违法违规问题失管失察。
在煤矿安全生产问题突出下，《意见》的出台恰逢其时。《意见》共7部分24项内容。第一至第六部分是重点任务，从严格矿山安全准入、推进矿山转型升级、防范化解重大安全风险、强化企业主体责任、落实地方党政领导责任和部门监管监察责任、推进矿山安全依法治理等6个方面做出针对性部署安排。本文选取其中部分内容对煤炭可能涉及的影响进行分析。
一、严格矿山安全准入对煤矿分煤种、地区的影响
《意见》中第一部分第一项内容就是要求严格灾害严重煤矿安全准入。停止新建产能低于90万吨/年的煤与瓦斯突出、冲击地压、水文地质类型极复杂的煤矿。新建煤与瓦斯突出、冲击地压、水文地质类型极复杂的煤矿原则上应按采煤、掘进智能化设计。
此内容明确加强了对于产能低于90万吨/年的有关灾害隐患煤矿的准入严格力度。这些煤矿产能规模过小，必然会严重影响企业安全投入和安全管理，极易发生重大人员伤亡事故。 据不完全统计，全国低于90万吨/年的煤矿合计产能约占煤矿总产能的15%，实际正常生产的合计产能占比或更低；但煤矿数量占比却超过全国总数四分之一。
从煤种类型上看，全国低于90万吨/年的煤矿中单独生产动力煤和炼焦煤的两大煤种产能占比居前，产能占比分别为37%和30%；除喷吹/无烟煤矿约占四分之一外，其余四分之三几乎均为动力煤与炼焦煤或两者的混矿。考虑到动力煤总产能本身大于炼焦煤产能，因此或对未来炼焦煤新建产能的影响程度更加明显。
从地区分省来看，全国90万吨/年产能以下的煤矿产能分布较为靠前的依次为：山西省、贵州省、内蒙古自治区、陕西省、云南省、四川省以及河南省。其中山西、内蒙古以及陕西作为全国煤炭生产主产区，原煤产能产量本身相对较高。今年1-8月山西、内蒙古以及陕西的原煤产量合计约22亿吨，占全国原煤总产量的72%。因此加强年产能低于90万吨/年的煤矿的准入严格力度对晋陕蒙三个主产区的新建产能影响程度相对较小。尤其对于较大煤矿企业而言，90万吨年产能以下的煤矿占比较低。
从各省区内煤矿产能结构上看，湖南、江西、福建和湖北四省的煤矿产能结构中几乎均为90万吨年产能以下的煤矿，但四省原煤产量较少：今年1-8月，四省在全国原煤产量中排名倒数，合计产量仅为958万吨，仅占全国原煤总产量的0.3%。而省内产能结构中相对排名靠前的四川、贵州和云南省，同时在全国90万吨/年产能以下的煤矿分布中也较为靠前，今年1-8月四川、贵州和云南省原煤产量分别排名全国第15、5和10名，意味着严格准入可能对云贵川三省未来新建产能规模的影响量级更强。
二、防范化解重大安全风险对煤矿生产停工的影响
在《意见》第三部分防范化解重大安全风险部分中，要求加强停工停产矿山安全管控。停工停产整改的矿山应当制定整改方案，限定单班下井人数，同一作业地点控制在10人以内，并向矿山安全监管监察部门报告后方可进行整改作业。地方政府及有关部门应当对停工停产整改煤矿实施驻矿盯守，对其他停工停产矿山落实驻矿盯守或者巡查责任，并按规定进行复工复产验收，因监督检查不力，停工停产期间继续组织建设生产的，依法严肃追究企业及相关责任人责任。
以山西古交地区为例，今年八月份，山西古交地区相继发生煤矿事故，当地20座煤矿除山西焦煤五大矿外，其余15座煤矿全部停产，合计产能1080万吨/年。根据《山西省煤矿生产安全事故整顿恢复机制实施办法》，发生一般生产安全亡人事故（瓦斯、水害和火灾等系统性风险引发的事故除外）的煤矿，整顿恢复原则上不得超过15日，其中整顿过程原则上应在7日内完成。
九月上旬，古交地区部分煤矿整改后可以复产，但期间出现了个别民营煤矿未获得审批而夜班私自开采被监管部门查处，严重违反了相关规定，导致多数煤矿复产被集体搁置，已复产煤矿被再次暂停，安检力度更加严格。在《意见》的出台后，文中明确将对日后停工停产煤矿的安全管控执行更加严格，煤矿复工复产要按规定进行验收，应注意，未来煤矿复产节奏或较市场偏快的复产预期而言更加合理。
三、推进矿山安全依法治理对煤矿安全标准化的影响
在《意见》第六部分推进矿山安全依法治理中，提出加强执法保障建设、强化安全监督检查。明确推动修订矿山安全法，制定煤矿安全生产条例，加强矿山安全标准化建设工作。今年关于矿山安全依法治理方面有多项法律法规、规章办法的起草、修订或出台。例如全面修订1993年的《中华人民共和国矿山安全法》、合并修订2000年的《煤矿安全监察条例》、修订1997年《煤炭行政处罚办法》以及修订并正式出台了《煤矿单班入井（坑）作业人数限员规定》等。今年对于多个法律法规规章办法等进行修订，体现了与新形势、新体制、新任务、新要求相适应，因此应对修订后的内容更新变化进行关注。
以今年9月28日正式出台的《煤矿单班入井（坑）作业人数限员规定》（下称《规定》）为例，在2019年的试行版基础上做了大量增添删改。
表1：2023年《煤矿单班入井（坑）作业人数限员规定》与2019年试行版比较
来源：国家矿山安监局、Mysteel
2023年《煤矿单班入井（坑）作业人数限员规定》与2019年试行版比较，体现出包含但不局限于以下三个方面的变化：
1.限员规定涉及煤矿范围扩大。2019年《煤矿井下单班作业人数限员规定（试行）》针对井下煤矿作业进行了相关要求，对露天煤矿并未提及。2023年《规定》不仅加强了入井作业的相关要求，对露天煤矿作业也进行了相关要求，适用于全国所有生产的、建设的煤矿。 从露天煤矿的数量和产能来看，2022年我国露天煤矿数量357处，占全国煤矿数量的8%，其余为井工煤矿；露天煤矿产能达11.62亿吨/年，占全国约23%的煤炭产量。
2.限员规定更加详细、监管力度提升。《规定》要求井工、露天煤矿均要制定减人计划，明确减人目标，确保达到限员要求。《规定》对限员要求更加详细、明确和规范，对限员范围、瞬时总人数、交接班时间以及需增加人员的类型等均加以明确。同时，监督检查煤矿执行限员规定情况的主体从地方煤矿安全监管部门和驻地煤矿安全监察机构，变为各级煤矿安全监管部门和国家矿山安全监察局省级局。对确需增加人员的必须由相关部门现场审查后才可同意，相较于试行版增加了现场审查，并报告国家矿山安全监察局省级局，监管力度和级别均有所提升。
3.限员规定对核增生产能力更加严格。相较于2019年试行版，《规定》对未达到相关要求的煤矿不再有时间宽限，煤矿安全监管监察部门要依法依规查处。并且要求查处煤矿自整改完成起半年内，不予核增生产能力、不予通过一、二级煤矿安全生产标准化管理体系考核定级，在2019年试行版中并未有此规定，因此《规定》新增内容大大加强了对煤矿核增产能的严格力度。值得注意的是，《规定》说明了露天煤矿3年内暂不执行上述不予核增生产能力的要求，意味着当前主要针对井工矿作业，而露天矿在2026年才执行该条规定。因此随着时间深入，中长期角度上煤炭供应安检力度仍将持续发力。
